Debate de la Coparticipación ¿cuál postura tiene razón?

Alejandro Pegoraro -Director Ejecutivo de www.NorteGrande.com.ar

En estos días la discusión política se centró en el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre el asunto de los fondos coparticipables para la CABA, que derivó en una reacción en cadena de los gobernadores aliados al Ejecutivo nacional, una mucho más moderada de otros gobernadores que responden a provincialismos y el silencio de aquellos más cercanos al espacio opositor de Juntos por el Cambio.

La definición fue política sin lugar a dudas, pero no por ello hay que omitir los aspectos técnicos que configuran la decisión de la Corte pero, sobre todo, las que legitiman – o no – el reclamo de los gobernadores.

La Coparticipación Federal de Impuestos es un esquema  de distribución de los recursos provenientes de la recaudación de impuestos nacionales que está a cargo del Estado federal. Ese esquema se rige por la ley sancionada en 1988 y tuvo modificaciones en 1994 con la reforma constitucional de ese año, que le dio status de Ciudad Autónoma a la Capital Federal e institucionaliza a Tierra del Fuego (cuya provincialización se produjo en 1991) en el esquema. En ese momento, se dio un plazo de dos años para sancionar una nueva ley de coparticipación que ajuste la realidad de los distritos a esos tiempos. Pasaron 26 años y no tenemos siquiera la expectativa de una nueva ley.

¿Cómo esta definido el esquema de reparto? Si bien el entramado es altamente complejo (lo que suele llamarse como el “laberinto de la coparticipación”), el diagrama conceptual es sencillo. Tras definir cuáles impuestos son coparticipables y cuales no, se determina la Masa Coparticipable Bruta. De ese total, se descuentan luego unos $ 550 millones anuales que van al Fondo Compensador de Desequilibrios Provinciales, y todo el restante pasa a ser la Masa Coparticipable Neta. Aquí es donde empieza lo verdaderamente importante.

De esa Masa Coparticipable Neta, el 40,24% va para el Tesoro Nacional, el 57,36% al conjunto de las provincias, el 1% al fondo de ATN y el 1,4% a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Primera conclusión: los fondos que van para la CABA no salen de la bolsa que se distribuye a las provincias, sino que surgen del monto que queda en el Tesoro. Por ende, ninguna provincia se ve afectada por la suba de la alícuota establecida para la CABA tras el fallo de la Corte (va del 1,40% actual al 2,95%). De la misma forma, ninguna provincia se vio beneficiada de manera directa en este nivel de reparto cuando se produjo la baja de la alícuota en 2020. El único directamente afectado en este esquema es el Tesoro Nacional.

Entonces ¿en qué se basa el reclamo de los gobernadores oficialistas? El argumento es muy concreto en términos políticos pero muy débil en términos técnicos. Unos 14 gobernadores, todos aliados al Gobierno nacional, argumentaron que este fallo de la CSJN los afecta de manera directa porque implica que el Tesoro Nacional disponga de menos fondos para redistribuir a las provincias por vías no automáticas. Algunos de ellos, como el gobernador del Chaco Jorge Capitanich detalló incluso que esa provincia dejaría de recibir unos $ 4 mil millones que ya estaban comprometidos en obras, un cálculo incomprobable en los hechos.

Gobernadores de cuatro provincias (Salta, Misiones, Río Negro y Neuquén) tomaron una postura mucho más moderada: criticaron el fallo de la Corte por otorgar a CABA más recursos de los que debería tener, pero se diferenciaron de sus pares oficialistas al aclarar que los “fondos nacionales, al momento de ser retrotraídos deben indefectiblemente ser distribuidos de forma absolutamente federal y equitativa entre todas las jurisdicciones que conformamos la Nación Argentina”, detallando luego que todos los recursos que surgieron de la quita que se le hizo a la CABA, fueron para la provincia de Buenos Aires, profundizando la centralización de la política argentina.

¿Cuál postura tiene razón? La crítica al fallo de la CSJN es legítima ya que la suba de la alícuota a la CABA no tiene razones técnicas contundentes, aunque a priori se puede observar que lo que recibe actualmente es muy bajo en relación con otros distritos. De hecho, medidos en términos per cápita, la CABA es la jurisdicción subnacional que menos fondos coparticipables recibe, pero esa situación está dada, en la teoría, por ser un distrito rico.

Ahora bien, el problema surge de las eventuales consecuencias del fallo. La primera reacción es política, ya que tanto el gobierno nacional como los gobernadores aliados sustentan su crítica al hecho de que la CABA es un distrito opositor y usan con libre interpretación el argumento de que “más fondos para CABA equivale a menos recursos para las provincias” y esa es una conclusión cuestionable ya que, eventualmente, será el Tesoro Nacional quien deba reasignar partidas presupuestarias para que los fondos ya presupuestados para las provincias se mantengan y que el eventualmente recorte que deba realizar se produzca en otras áreas, algo que es fácticamente posible dado el alto nivel de gasto superfluo que tiene el estado.

Las conclusiones apresuradas como lo hizo Capitanich dan cuenta de esto. No hay ningún indicador existente que permita determinar que son $ 4 mil millones los fondos que el Chaco dejaría de recibir debido a que no existe hoy, siquiera, un borrador de reasignación de partidas ante esta situación.

Pero lo verdaderamente particular en este sentido son las dos cosas que no se dicen: el papel de la provincia de Buenos Aires y el recorte de hechos que están sufriendo las provincias.

En primer lugar, si hay una provincia que se vería afectada es la provincia de Buenos Aires, eterna beneficiaria de fondos nacionales por fuera de la coparticipación. Para entender esto hay que hacer un repaso histórico breve. En el año 2020, cuando el Gobierno nacional redujo la porción de coparticipación para CABA, la situación que llevó a esa medida fue el reclamo de la policía bonaerense. Ese conflicto culminó con una revisión de los fondos de Seguridad para CABA, produciéndose el recorte de la alícuota, y la creación vía ley 27.606 de un esquema de transferencias de monto fijo para la ciudad autónoma para atender la seguridad porteña. Pero, a la par, con el excedente que quedaba para el Tesoro Nacional por ese recorte y en función del conflicto que originó esta discusión, se creó el Fondo de Fortalecimiento Fiscal para la provincia de Buenos Aires. Consiste en una asignación mensual de monto fijo, ajustable por inflación, que va al tesoro bonaerense y que, entre enero y noviembre de este año, totalizó $ 98 mil millones frescos que fueron para la administración de Kicillof y que serían cerca de $ 200 mil millones en 2023 según el presupuesto. Ninguna otra provincia tuvo un “premio” similar. Por ende, una enorme porción del excedente por quita a CABA fue a la provincia de Buenos Aires y la preocupación de Kicillof hoy es que con el fallo de la Corte quede sin efecto la norma que crea ese Fondo de Fortalecimiento Fiscal.

Entonces, los 14 gobernadores oficialistas, en concreto, están peleando por $ 200 mil millones a la provincia de Buenos Aires. La centralidad sigue estando en el eje de la agenda pero no hacen mención a ello.

El segundo punto tiene que ver con lo que está sucediendo con los fondos a las provincias que van por fuera de la coparticipación, que son justamente los recursos que hoy tienen “preocupados” a los gobernadores ante el fallo de la CSJN. Hablan de posibles recortes cuando el ajuste ya llegó hace meses; para el período septiembre-noviembre el recorte mensual promedio fue del 38% real, y en el acumulado enero-noviembre estos fondos cayeron 13% en moneda constante y algunas de las provincias que adhirieron al comunicado de los gobernadores oficialistas sufren recortes de altísima magnitud: en La Pampa es del 57%, en Chubut del 48%, en San Luis del 42% y en Santa Cruz del 36%, entre otros. Sin embargo, ninguno de los gobernadores levantó la voz sobre esto.

En definitiva, no hizo falta subirle la alícuota a la CABA para que las provincias sufran recortes en los envíos por fuera de la coparticipación, sino que el recorte ya se produjo mucho antes de que la Corte emita su sentencia al respecto.

El entramado de asignaciones presupuestarias y de las relaciones fiscales entre Nación y provincia es altamente complejo y asimétrico. No cabe dudas que se requieren un nuevo ordenamiento en la búsqueda de un auténtico ejercicio del federalismo fiscal, pero el mismo no puede venir de una disputa política territorial. El escenario ideal es poder sancionar una nueva ley de coparticipación e institucionalizar los envíos extra-coparticipables pero, a la luz de los acontecimientos recientes y de la brecha que separa a los espacios políticos en la actualidad, esos son consensos que seguirán siendo, lamentablemente, una expresión de deseo y no podrán materializarse, al menos, en el mediano plazo.

¿La consecuencia de esto? Sostener un esquema ineficiente y que alimenta desincentivos, continuar postergando la búsqueda de equidad y seguir sosteniendo un esquema de reparto no automático basado en las cercanías políticas y no en variables fácticas que tiendan al desarrollo integral de las provincias.